Pirstaloituva kaavoituksen ja rakentamisen lainsäädäntö huolettaa
Ympäristöministeriön asettama työryhmä on valmistellut uutta alueidenkäyttölakia viime syksystä lähtien. Huolta herättää muun muassa uudistuksen kireä aikataulu ja työryhmän kokoonpano, ristiriidat suhteessa hallitusohjelmassa asetettuihin tavoitteisiin sekä useiden eri tahtiin etenevien lakien yhteensopivuus.
Valmistelu on jatkoa vuonna 2018 alkaneelle maankäyttö- ja rakennuslain kokonaisuudistukselle, jonka myötä nykyinen laki pilkotaan neljäksi eri laiksi: rakentamislaiksi, alueidenkäyttölaiksi, yhdyskuntakehittämislaiksi sekä yhdyskuntarakentamislaiksi. Lakeja valmistellaan eri tahtiin etenevissä prosesseissa.
Alueidenkäyttölain osalta valmistelu on loppusuoralla: Lakiluonnoksen on tarkoitus valmistua lausunnoille syksyllä 2024 ja eduskunnan hyväksyttäväksi keväällä 2025. Uusi rakentamislaki on jo hyväksytty, mutta sen niin kutsuttu korjaussarja on jo ennen lain voimaatuloa ollut paranneltavana ja tullee hyväksyttäväksi lähiaikoina.
− Jo mittavan alueidenkäyttölain valmistelu noin vuodessa on tiukka tavoite. Lisäksi pitäisi varmistaa sen ristiinkytkennät muiden käynnissä olevien lakiuudistusten kanssa, sanoo Uudenmaan liiton kaavoituspäällikkö Ilona Mansikka.
Kun kyseessä on yhteiskunnan ja osallisten kannalta näin merkittävä kokonaisuus, tulisi Mansikan mukaan eri lakien yhteensopivuudesta ehdottomasti olla varmuus ennen lakien hyväksymistä.
Saavutetaanko hallitusohjelman tavoitteet?
Nykyisessä hallitusohjelmassa on hyviä tavoitteita esimerkiksi prosessien sujuvoittamiseen ja ilmastoon liittyen. Alueidenkäyttölain uudistus oli tarkoitus kohdentaa aiempia kierroksia tarkemmin vain hallitusohjelmaan kirjattuihin, selkeästi päivittämistä edellyttäviin teemoihin. Nyt vaikuttaa siltä, että mukana on muutakin.
− Kaikkien esitettyjen lakiuudistusten yhteyttä hallitusohjelmaan on vaikea tunnistaa. Paikoin uudistukset näyttävät jopa menevän eri suuntaan, kuin mitä hallitusohjelmaan on kirjattu tai muuten tavoitteeksi asetettu, kommentoi Uudenmaan liitossa maakunta-arkkitehtina työskentelevä Mariikka Manninen.
Hallitusohjelmassa esimerkiksi sitoudutaan siihen, ettei kaavatasojen lukumäärä kasva. Tähän asti kuntien yleiskaavoitusta on ohjannut vain yksi kaavataso eli maakuntakaava, mutta jatkossa kuntien yleiskaavoja saattaa lisäksi ohjata uudenlainen, useamman kunnan yhteinen yleiskaava.
Uudenmaan liiton asiantuntijat näkevät suunnitellun kaavatasojen lisäyksen hallitusohjelmakirjauksen vastaisena ja katsovat sen pikemminkin sekavoittavan kaavoitusjärjestelmää sekä toimivan myös hallitusohjelman sujuvoittamistavoitteita vastaan.
Kokonaiskuvan muodostaminen siitä, mikä kaikki lopulta uusien lakien myötä muuttuu ja miten, on pirstaloituneessa lakiuudistusprosessissa haastavaa. Vaikuttaa esimerkiksi siltä, että loppusuoralla olevan rakentamislain korjaussarjan puolella ollaan tekemässä uudistuksia, joilla on merkittäviä vaikutuksia vielä keskeneräisen alueidenkäyttölain piirissä oleviin asioihin.
− Entä jos naapuriisi, vaikkapa viheralueeksi kaavoitetulle alueelle, voisikin rakentamislain tarjoamaa uuttaa ohituskaistaa pitkin ilmestyä teollinen laitos, esimerkiksi akkutehdas, kysyy Manninen.
Jos tällaiset uudistukset tulevat voimaan, kuntalaiset eivät jatkossa voisi enää välttämättä luottaa siihen, että se mikä on kaavaprosessissa sovittu, myös pitää.
− Tämä pistää miettimään koko suunnittelujärjestelmän mielekkyyttä ja asettaa myös kuntalaiset aivan kohtuuttomaan asemaan. Miten jatkossa on tarkoitus pysyä kärryillä siitä, minkälaisia muutoksia omaan elinympäristöön on tulossa, Manninen pohtii.
Vaikka hallitusohjelmassa luvataan, että kansalaisten osallistumismahdollisuuksista ja oikeusturvasta huolehditaan, uudistuksia viedään nyt osin päinvastaiseen suuntaan. Samalla saatetaan rapauttaa kansalaisten luottamusta yhteiskuntaan laajemminkin.
Miksei kuntia ja maakuntia kuunnella?
Ympäristöministeriön vetämässä alueidenkäyttölain uudistuksen työryhmässä on laaja edustus erilaisia edunvalvontatahoja. Kuntien ja maakuntien kaavoituksesta vastaavia, asiaa kokonaisuutena yhteiskunnan edun näkökulmasta katsovia asiantuntijoita on ryhmässä pieni vähemmistö. Kokoonpano on herättänyt ihmetystä kaavoittajien kesken.
− Työryhmän tähänastisen työn perusteella vaikuttaa siltä, etteivät kuntien ja maakuntien näkemykset ole riittävästi välittyneet lakiluonnoksen valmisteluun. Ihmetyttää, miksei tärkeiden lakien valmistelussa haluta hyödyntää sitä asiantuntemusta ja kokemusta, joka kaavoituksesta vastaavilla ja lainsäädäntöä työkseen soveltavilla on, sanoo Mansikka.
Näennäisen pienet muutokset laeissa siellä täällä saattavat ensi silmäyksellä vaikuttaa vähämerkityksellisiltä, mutta kokonaisuutena tarkasteltuna niillä vaikutetaan koko suunnittelujärjestelmään.
Hyvin toimivaksi koetun, eri maankäyttömuotoja yhteensovittavan ja pitkälle tulevaisuuteen katsovan kaavoitusjärjestelmän rapauttamisessa on riskinsä. Niitä ovat esimerkiksi investointiympäristön vakauden heikentyminen sekä ilmastoon ja luontokadon pysäyttämiseen liittyvien tavoitteiden karkaaminen kauemmas.
− Ulkomaisten investoijien arvostama suomalaisen toimintaympäristön vakaus ja ennakoitavuus on maankäytön osalta saatu aikaan nykysysteemillä. Kannattaako tätä keskeistä kilpailuvalttiamme heikentää erilaisin poikkeusmenettelyin uusissa laeissa? Myös hallitusohjelmassa tavoitellaan nimenomaan vakautta, Mansikka toteaa.
Elinkeinoelämän ja yritysten kantoja maankäytön ennakoitavuuden suhteen kannattaisi Mansikan mukaan selvittää lisää. Mainehaitta yritykselle voi olla suuri, jos uuden lainsäädännön poikkeamisten ja ohituskaistojen myötä maankäyttöön liittyvät vastakkainasettelut naapuruston kanssa kärjistyvät.
Enemmän työtä, vähemmän tuloksia?
Uudellamaalla kaavoituksesta vastaavien keskuudessa nähdään, että keskeisenä tavoitteena olevan sujuvoittamisen sijaan käynnissä olevat lakiuudistukset vaikuttavat päinvastoin sekoittavan järjestelmää ja siten hidastavan prosessien etenemistä.
Esimerkiksi kuntien resurssien arvioidaan jatkossa kuluvan yhä enemmän yksittäis- tai poikkeustapausten ratkomiseen, ei kunnan aitoon, suunnitelmalliseen kehittämiseen. Myös ilmastotavoitteisiin liittyen uusissa muotoiluissa nähdään riskejä.
− Suunnittelun merkitystä rapautetaan, kun lakeihin sisällytetään instrumentteja, joilla melkein kannustetaan poikkeamaan kaavoissa yhdessä sovitusta. Poikkeamisen pitäisi olla nimenomaan poikkeus, mutta nyt sitä nostetaan esille tasavertaisena vaihtoehtona. Tämä voi johtaa kaoottiseen tilanteeseen, jossa kokonaisuus ei ole kenenkään hallussa, toteaa Manninen.
Aiemmin kaavoituksella on hallitusohjelman tavoitteiden mukaisesti luotu etukäteen tiedossa olevat mahdollisuudet uuden maankäytön sijoittumiselle. Mannisen mukaan nykyisen systeemin sekavoittaminen ei varmasti tule sujuvoittamaan prosesseja.
Maankäyttö- ja rakentamislain kokonaisuudistuksen kanssa samanaikaisesti on käynnissä myös valtion aluehallinnon mittava organisaatiouudistus. Hankkeiden ja investointien etenemisen sujuvuutta tulevassa tilanteessa on vaikea ennakoida. Uudistuskokonaisuuden vaikutusten arviointia ei ole mahdollista tehdä lakien eriaikaisesta etenemisestä ja esimerkiksi asetusten puuttumisesta tai keskeneräisyydestä johtuen.
− Jos vihreän siirtymän hankkeita aidosti halutaan edistää ja vahvistaa Suomen kilpailukykyä investointien kannalta, on tällainen järjestelmän kokonaismylläys varsin riskialtista, sanoo Mansikka.
Vaikutusten arvioinnin puuttuessa uudistettavien lakien yhteisvaikutukset jäävät nähtäväksi ja lopullinen tulkinta oikeusasteille. Sitä kautta lakien soveltamisen suuntaviivojen saaminen voi kestää kymmenenkin vuotta.
− Samaan aikaan resurssipula hidastaa kaavoitusta. Onko meillä varaa tällaiseen riskiin ja jarruttamiseen ilmastonmuutoksen ja luontokadon kiihtyessä sekä kansainvälisen kilpailun kiristyessä, Mansikka aprikoi.
Ehjää ei kannata korjata
Uudenmaan liiton asiantuntijat katsovat, että lakiuudistuksen lähtökohtana tulee olla nykyisen, hyvin toimivaksi todetun suunnittelujärjestelmän pääperiaatteiden säilyttäminen sekä lain päivittäminen ja täydentäminen ainoastaan tarvittavilta osin.
− Sujuvoittamistavoitteiden edistäminen edellyttää koko ketjun kriittistä tarkastelua. Monesti viivästykset prosesseissa eivät johdukaan kaavoitusta sääntelevän lain kirjauksista, vaan ne liittyvät esimerkiksi aikojen saatossa muotoutuneisiin käytäntöihin, eri toimijoiden resursseihin tai pitkiin valitusprosesseihin, Mansikka sanoo.
Mansikan mukaan nykyiseen maankäyttö- ja rakennuslakiin tehtävät muutokset tulisi perustella, niiden tulisi pohjautua todellisiin tarpeisiin ja haasteisiin sekä nojata jo koeteltuihin oikeuskäytäntöihin. Myös kaavoituksesta vastaavat viranomaiset tulisi ottaa tiiviimmin mukaan lakimuutosten valmisteluun.
− Lisäksi hallitusohjelman kirjauksiin perustuvat muutokset ja uudet säännökset kannattaa testata käytännön esimerkkien kautta ennen lakien hyväksymistä, jotta voidaan varmistua, että niillä varmasti saavutetaan se, mitä hallitusohjelma tavoittelee, ehdottaa Mansikka.
Lisätietoja:
Ilona Mansikka
Kaavoituspäällikkö
ilona.mansikka@uudenmaanliitto.fi
Maakuntakaavoitusprosessin kehittäminen, Uusimaa-kaava 2050, Kaavoituksen aluevastuu: Espoo, Helsinki, Kauniainen, Vantaa. Aluesuunnittelun johtaja Mari Siivolan varahenkilö
Mariikka Manninen
Maakunta-arkkitehti
mariikka.manninen@uudenmaanliitto.fi
Alue- ja yhdyskuntarakenne, kasvun kestävä ohjaaminen, ympäristön voimavara- ja vetovoimatekijät. Kaavoituksen aluevastuu: Askola, Hyvinkää, Järvenpää, Kerava, Lapinjärvi, Loviisa, Myrskylä, Mäntsälä, Pornainen, Porvoo, Pukkila, Sipoo ja Tuusula
Alueidenkäyttölaki
Uusi alueidenkäyttölaki sisältää valtakunnallisia alueidenkäyttötavoitteita, kaavoitusjärjestelmää sekä merialuesuunnittelua koskevat säännökset.
Lakiuudistuksen tavoitteena on muun muassa sujuvoittaa kaavoitusta, vähentää maakuntakaavan oikeusvaikutuksia sekä sisällyttää lakiin maanomistajan aloiteoikeus yleis- ja asemakaavalle ja mahdollisuus kumppanuuskaavoitukseen.
Tutustu myös näihin
Uutinen
24.10.2024
Selvitys avaa vihreän siirtymän mahdollisuuksia ja haasteita Uudellamaalla
Vihreän siirtymän hankkeet vyöryvät vauhdilla kuntiin. Jokainen kaavoittaja, virkamies ja päättäjä törmää aiheeseen tulevina vuosina – tai on jo törmännyt esimerkiksi aurinkovoimalan tai vetyhankkeen muodossa.
Blogi
22.10.2024
Ilmasto ei katso hallinnollisia rajoja
Aluesuunnittelijat Euroopan eri metropoliseuduilta ratkovat yhdessä ilmastohaasteita Metrex-verkoston kautta. Laajempi ymmärrys ja yhteistyö auttavat tarttumaan yhä akuutimmiksi käyviin haasteisiin, kirjoittaa Mariikka Manninen.